Статья 23. Участие общественных объединений в осуществлении общественного контроля за обеспечением прав человека. Содействие общественных объединений в работе учреждений и органов, исполняющих наказания

1. Общественный контроль за обеспечением прав человека в исправительных центрах, исправительных учреждениях и дисциплинарных воинских частях осуществляют общественные наблюдательные комиссии, образованные в субъектах Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 10 июня 2008 года N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания", и их члены на основании и в порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации.(Часть в редакции введенной в действие с 8 декабря 2011 года Федеральным законом от 7 декабря 2011 года N 420-ФЗ.

2. Члены общественных наблюдательных комиссий при осуществлении общественного контроля за обеспечением прав человека в исправительных центрах, исправительных учреждениях и дисциплинарных воинских частях вправе беседовать с осужденными в условиях, позволяющих представителям администраций исправительных учреждений или представителям дисциплинарных воинских частей видеть их, но не слышать.(Часть в редакции введенной в действие с 8 декабря 2011 года Федеральным законом от 7 декабря 2011 года N 420-ФЗ.
3. Общественные объединения оказывают содействие в работе учреждений и органов, исполняющих наказания, принимают участие в исправлении осужденных в формах и в порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации.

4. Для оказания содействия администрации исправительного учреждения в совершенствовании материально-технической базы исправительного учреждения, в решении вопросов социальной защиты осужденных, организации трудового и бытового устройства освобождающихся лиц, а также оказания помощи в организации учебно-воспитательного процесса в воспитательных колониях при исправительном учреждении может быть создан попечительский совет. Попечительский совет при исправительном учреждении осуществляет свою деятельность на безвозмездной основе. В состав попечительского совета при исправительном учреждении могут входить представители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, учреждений и организаций любых организационно-правовых форм, общественных объединений, граждане. Порядок формирования попечительского совета при исправительном учреждении, срок полномочий, компетенция и порядок деятельности указанного попечительского совета определяются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере исполнения уголовных наказаний.(Часть дополнительно включена с 3 января 2014 года Федеральным законом от 21 декабря 2013 года N 378-ФЗ)(Статья в редакции, введенной в действие с 7 августа 2010 года Федеральным законом от 1 июля 2010 года N 132-ФЗ.

Комментарий к статье 23 УИК РФ

1. Статья 1 Конституции РФ провозглашает, что Россия - это демократическое федеративное правовое государство. Это означает, что осуществление государственной власти в таком государстве должно находиться под контролем гражданского общества. Гарантируя возможность осуществления контроля, Конституция РФ в ст. 30 закрепляет право каждого на объединения и основополагающие принципы деятельности общественных объединений. Свобода деятельности общественных объединений, ее обеспечение и ограничение осуществляются согласно принципам и нормам международного права. В соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах каждый человек имеет право на свободу ассоциаций с другими.

Согласно ст. 5 Федерального закона от 19.05.1995 N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (в ред. от 02.02.2006) <1> под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.

--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930; 1997. N 20. Ст. 2231; 1998. N 30. Ст. 3608; 2002. N 11. Ст. 1018; N 12. Ст. 1093; N 30. Ст. 3029; 2003. N 50. Ст. 4855; 2004. N 27. Ст. 2711; N 45. Ст. 4377; 2006. N 3. Ст. 282; N 6. Ст. 636.

Комментируемая статья предусматривает три основных вида участия общественных объединений: 1) содействие в работе учреждений и органов, исполняющих наказания; 2) участие в исправлении осужденных; 3) контроль деятельности указанных учреждений.

Особенно деятельно участие общественных объединений осуществляется в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы: свыше 350 различных общественных организаций, как российских, так и зарубежных, активно и конструктивно содействуют работе пенитенциарной системы России в решении поставленных перед нею задач. Формы такого участия самые разнообразные: оказание благотворительной финансовой помощи, направленной на улучшение условий отбывания наказания осужденными, соответствующих международным стандартам, их материального и бытового обеспечения; безвозмездная поставка медикаментов и медицинского оборудования, книг, видеофильмов, главным образом учебного и просветительского характера; непосредственное участие в восстановлении нравственного и духовного здоровья лиц, отбывающих лишение свободы или содержащихся под стражей, и др. Все это свидетельствует о реальном воплощении принципа демократизма, закрепленного в ст. 8 УИК РФ, в правоприменительную деятельность учреждений и органов, исполняющих наказания.

2. В ч. 2 комментируемой статьи установлена бланкетная норма, на основании которой правовое регулирование участия общественных объединений должно осуществляться в соответствии с законодательством РФ. На сегодняшний день продолжает формироваться необходимая база нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность общественных объединений, которую помимо ранее названных составляют:

- Федеральный закон от 04.04.2005 N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" (в ред. от 30.06.2007) <1>, устанавливающий в ст. 2 среди целей Общественной палаты осуществление общественного контроля за деятельностью Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Деятельность Общественной палаты направлена на обеспечение взаимодействия граждан с органами государственной власти РФ и ее субъектов, органами местного самоуправления для учета потребностей и интересов граждан, защиты их прав и свобод. На основании ст. 20 названного Закона при федеральных органах исполнительной власти должны быть созданы общественные советы, порядок образования которых в зависимости от подчиненности определяется Президентом РФ или Правительством РФ;

--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2005. N 15. Ст. 1277; 2006. N 1. Ст. 6; 2007. N 27. Ст. 3216.

- Федеральный закон от 24.06.1999 N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" (в ред. от 24.07.2007) <1>, согласно ст. 4 которого в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних входят комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, образуемые в порядке, установленном законодательством РФ и законодательством субъектов РФ, органы управления социальной защитой населения, органы управления образованием, органы опеки и попечительства, органы по делам молодежи, органы управления здравоохранением, органы службы занятости, органы внутренних дел. Указанные органы и учреждения проводят индивидуальную и профилактическую работу, в том числе и в отношении несовершеннолетних, осужденных условно, осужденных к обязательным работам, исправительным работам или иным мерам наказания, не связанным с лишением свободы. В п. 3 ст. 5 указанного Закона установлено, что такая работа может проводиться и с другими категориями несовершеннолетних для оказания им социальной помощи или реабилитации;

--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2001. N 3. Ст. 216; 2003. N 28. Ст. 2880; 2004. N 27. Ст. 2711; N 35. Ст. 3607; 2004. N 49. Ст. 4849; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25; 2005. N 17. Ст. 1485; 2006. N 2. Ст. 174; 2007. N 27. Ст. 3215; N 30. Ст. 3808; N 31. Ст. 4011.

- Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 03.06.1967 "Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних" (в ред. от 25.02.1993) <1>. Согласно ст. 1 названного Положения одной из главных задач комиссий является осуществление контроля за условиями содержания и воспитательной работы с отбывающими уголовные наказания несовершеннолетними осужденными. Данное Положение продолжает действовать на всей территории Российской Федерации, хотя многими ее субъектами разработаны и приняты собственные нормативные правовые акты, регулирующие данную сферу деятельности. Например, в ст. 7 Закона города Москвы от 13.04.2005 N 12 "Об организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав" <2> комиссии наделены правом ходатайствовать перед должностными лицами воспитательной колонии об изменении условий отбывания наказания несовершеннолетним и применении к нему мер поощрения;

--------------------------------
<1> Ведомости РСФСР. 1967. N 23. Ст. 536; Ведомости РФ. 1993. N 12. Ст. 429.
<2> Ведомости Московской городской Думы. 2005. N 5. Ст. 67.

- Положение об Общественном совете при Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденное Приказом Минюста России от 29.01.2007 N 14 <1>. Общественный совет в соответствии с названным Положением призван обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений и Минюста России для решения наиболее важных вопросов в сфере выработки и реализации государственной политики и нормативно-правового регулирования в рамках деятельности министерства.

--------------------------------
<1> Бюллетень Минюста России. 2007. N 3.

Общественный совет вправе выдвигать и поддерживать гражданские инициативы, направленные на реализацию функций Минюста России. Совет вправе вырабатывать рекомендации Минюсту России, в том числе при определении приоритетов в области государственной поддержки общественных объединений и иных объединений граждан Российской Федерации, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в России.

По согласованию с министром юстиции РФ члены Совета вправе принимать участие в заседаниях коллегий министерства и иных мероприятиях, проводимых в соответствии с Планом основных организационных мероприятий Минюста России.

Как видим, специальных задач, непосредственно направленных на оказание помощи учреждениям и органам, исполняющим наказания, Совет не ставит. Однако Общественный совет вправе содействовать учреждениям и органам, исполняющим наказания, в дальнейшей гуманизации условий отбывания наказания, получении образования и воспитании осужденных, их материально-бытовом и медико-санитарном обеспечении, обеспечении взаимодействия с государственными органами власти по отстаиванию гражданских прав и законных интересов осужденных и сотрудников уголовно-исполнительной системы Минюста России.

Созданы и оказывают помощь и содействие органам и учреждениям, исполняющим наказания, общероссийская общественная организация "Попечительский совет уголовно-исполнительной системы", Общественный совет Федеральной службы исполнения наказаний, Российский детский фонд, Межрегиональный благотворительный фонд помощи заключенным, независимый благотворительный фонд поддержки осужденных "Фатум" и др.

Однако до настоящего времени не принят Федеральный закон "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений их деятельности", хотя законопроект подготовлен еще в 2000 г. и прошел первое чтение в Государственной Думе в 2003 г. Названный Закон призван конкретизировать деятельность общественных объединений применительно к учреждениям и органам, исполняющим наказания, закрепив ее на уровне федерального закона.

Другой комментарий к статье 23 Уголовно-исполнительного Кодекса РФ

1. Согласно ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Обеспечение этого императивного требования, положенного в основы конституционного строя России, должно быть защищено как государственным, так и действенным общественным контролем. При этом общественный контроль, базирующийся на принципе непосредственного осуществления народом своей власти (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ), является одним из основополагающих элементов общественно-государственных отношений.

Комментируемая статья предусматривает два основных направления участия общественных объединений в работе учреждений и органов, исполняющих наказания: 1) содействие в достижении цели исправления осужденных; 2) оказание посредством контроля помощи указанным государственным структурам в решении многочисленных административно-хозяйственных проблем обеспечения их нормального функционирования. При этом надо принимать во внимание, что в настоящее время реализация уголовно-исполнительной функции государства происходит в сложных социально-экономических условиях.

2. Государственные институты, в задачи которых входит ограничение прав и свобод человека (в целях и пределах, установленных законом), не могут быть свободны от контроля со стороны общества, так как эти институты призваны защищать не собственные, а общественные и государственные интересы. В свою очередь, общество, будучи вправе требовать от государственных учреждений безусловного исполнения законов и соблюдения прав человека, не должно оставаться безучастным к проблемам правоохранительных органов, учреждений пенитенциарной системы, в которых права заключенных нарушаются в большинстве случаев не по злому умыслу, а в основном по причине отсутствия необходимых, в том числе материальных, условий.

ИУ, СИЗО, другие учреждения, исполняющие наказания, зачастую находятся в сложной ситуации, связанной с переполнением тюрем, кредиторской задолженностью, отсутствием надлежащего финансирования, недостаточным обеспечением продуктами питания, медикаментами и медицинским оборудованием, постельными и столовыми принадлежностями. При таком бедственном положении крайне необходимы помощь общественных объединений в улучшении материально-бытовых и медико-санитарных условий мест содержания под стражей, их опыт психологической, культурной, социальной поддержки содержащихся там лиц. Практика последнего десятилетия показывает, что общероссийские и региональные общественные объединения, осуществляющие контроль за местами лишения свободы и оказывающие содействие работе учреждений пенитенциарной системы, обладают большим потенциалом.

3. Государственной Думой в первом чтении принят проект федерального закона "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений их деятельности", который направлен на преодоление "закрытости" мест, где содержатся осужденные, подозреваемые и обвиняемые. Этот законопроект исходит из необходимости восстановления и развития в современных условиях применявшихся ранее различных форм общественного контроля и попечения над тюрьмами, которые имели место как в Российской империи (Общество попечительное о тюрьмах, в которое входили представители власти и видные общественные деятели), так и в период советской власти (наблюдательные комиссии и комиссии по делам несовершеннолетних).

Названный законопроект регулирует отношения, возникающие в связи с осуществлением общественного контроля за обеспечением в местах принудительного содержания неотъемлемых прав человека на жизнь, охрану здоровья и медицинскую помощь, равенство перед законом, защиту от пыток, насилия, другого жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, злоупотреблений властью, и определяет порядок оказания общественными объединениями содействия работе учреждений и органов, исполняющих наказания, и мест содержания под стражей.

Предполагается, что общественный контроль будут осуществлять общественные наблюдательные комиссии, образуемые в субъектах РФ и действующие в пределах границ соответствующих субъектов. Эти комиссии должны формироваться общественными объединениями, а работать, возможно, будут под эгидой Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ.

В 2007 г. при Федеральной службе исполнения наказаний России создан общественный совет по проблемам деятельности уголовно-исполнительной системы, основной целью которого является привлечение общественности к участию в решении задач, стоящих перед УИС, защите прав и законных интересов сотрудников, работников и ветеранов УИС, а также осужденных и лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, содержащихся в СИЗО. Определенными контрольными функциями в отношении деятельности УИС обладает также Общественная палата РФ.

4. Существуют различные формы общественного контроля. Так, ч. 1 комментируемой статьи предусматривает содействие общественных объединений работе учреждений и органов, исполняющих наказания, а также участие в исправлении осужденных. Согласно ч. 2 комментируемой статьи общественные объединения могут осуществлять контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, на основании и в порядке, предусмотренных законодательством РФ.

Соответствующая норма содержится и в Законе РФ "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы", ст. 38 которого устанавливает, что общественные организации контролируют деятельность учреждений, исполняющих наказания, и СИЗО в пределах и порядке, установленных законодательством РФ.

Комментарии и консультации юристов по ст 23 УИК РФ

Если у вас возникли вопросы по статье 23 УИК РФ, вы можете получить консультацию юристов нашего сервиса.

Задать вопрос можно через форму связи или по телефону. Первичные консультации бесплатны и проводятся с 9:00 до 21:00 ежедневно по Московскому времени. Вопросы, полученные с 21:00 до 9:00, будут обработаны на следующий день.